3月12日，六届人大常委会第25次会议通过此修正草案。

第二，注重基础性法律中的关键性、起点性的概念范畴对国家目标条款核心的形成。有些则具备解释性的可利用性，即法律适用机关可通过法律的不确定概念及法律赋予的自由裁量，在执行法律时将实质宪法的要求纳入权衡视野，以此实现宪法规范的实在化。

有些是关于未来的目标设定。并且，国家目标条款的合比例诫命和基本权利作为主观防御权的规范要求产生了耦合，因此在通过核心发掘和法律宪法化对国家目标条款的规范性进行探索后，防御权审查框架中的比例原则审查部分又集中对耦合的合比例诫命予以了综合阐发。[12]在中文日常用语中，国策指国家的基本政策，政策又指国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则。[113]虽然国家目标条款要求的气候保护并不是具有绝对和通常优先地位的宪法法益，其需要同其他宪法法益及原则平衡、协调。我国宪法的国家目标条款数目大、涉及广，生态环境保护等事项还同时涵纳多条目标，许多条款的自身表述也是粗细结合、意涵深远，因此在进行规范解读时应避免片面。

为此，本文采用意涵更为准确的国家目标条款来指谓我国宪法中那些国家+特定任务/目标规范。[105]但是法律宪法化的辅助路径不能掏空宪法效力的至上。应急管理涉及不同领域、不同部门，需要参与执法的不同主体目标一致、步调统一，以实现执法的整体效能。

在常态社会模式下，行政权的扩张与权利自由在不断演变的社会现实中达成了一定程度的平衡。对于政府而言，个人及其利益在法律意义上是目的，而不是权利的载体[30]。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将党内法规体系与法律规范体系同时纳入中国特色社会主义法治体系之中，开启了法治中国建设新的征程，这也是我国法治建设的鲜明标签。世界各国应急管理的总体发展趋势都倡导政府机构、私人部门、社会组织共同发挥作用，这也是应急管理在治理转型尺度上的理想结构。

另一方面，重大突发事件对国家安全构成严重威胁，提升重大突发事件治理能力，客观上催生了治理模式的法治化转型。2019年11月29日，习近平总书记在中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习时提出应急管理法治化的命题，强调要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平。

总体国家安全观具有三个相互关联的本质特征：第一，国家安全以人民安全为宗旨和目标，国家安全一切为了人民、一切依靠人民，这也是新时代国家安全最显著的标识。第二，加快推进与公共安全治理相适应的党内法规体系。党的二十大报告从坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的角度，进一步强调必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。与此同时，我国深入推进依法治国，作为公共安全重点领域的应急管理法治化，成为建设中国特色社会主义法治体系的应有之义。

凯尔森的观点集中体现了法律是纯粹的规范体系的立场，追求通过对实在法材料的研究与分析，建构系统化的法律体系理论，这种法律体系是发现的，即立足于实在法材料，通过逻辑分析和概念建构，最终形成法律体系[24]。马克思主义关于事物普遍联系的原理，要求人们善于分析事物普遍、具体的联系，确立整体性、开放性观念。在职权法定和权责一致原则指引下，应急管理事权规范化、法律化可以从两个维度展开。法治方式强调各种措施、方式、方法和行为要符合法的规定性，着眼于行动[11]。

一事一立法的突出优势是具有针对性，立法的精细化和可操作性均较强，但也暴露出重复备灾、各管一段、职责交叉、彼此之间不够衔接等问题。体系化是避免法律冲突、堵塞法律漏洞的理性选择，也是最大限度发挥法的整体功能的有效途径。

自然灾害防治综合立法的关键在综合，难点也在综合。一是参与主体的多元性。

具体而言，我国相关法律法规对地方政府应急管理机构及其职权仅规定到县级以上，未明确乡镇一级应急管理职责及机构设置。由于组织目标、任务和功能各异，加之相互间互不隶属，容易产生部门本位主义以及职责交叉不清等问题，使得应急管理的职、权、责处于碎片化状态。二、新时代应急管理法治化的理论内涵和基本要义新时代应急管理法治化要求将法治思维和法治方式运用到应急管理的具体实践中，体现了马克思主义的立场、观点和方法，既是世界观，也是方法论。（一）理论内涵亚里士多德认为，法治应当包含两重含义：已经成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。应急管理法治化，不仅意味着制定制度规范，更要实施制度规范，不仅要推进有法可依，更要实现良法善治，维护社会公平正义。推进新时代应急管理法治化建设，既需要站稳政治立场，坚定道路自信，又需要客观分析面临的挑战，加快促进应急管理各方面制度规范更加协同和定型，促进应急管理法治体系的系统性、协调性和稳定性。

2003年5月《突发公共卫生事件应急条例》颁布后，应急管理一词在实践中逐渐广泛被运用。严格规范是执法的生命线，公正文明是执法的目标追求。

应急管理与法治建设有机结合，以法治思维和法治方式推进应急管理体系和能力现代化，是党的十八大以来国家安全体系和能力现代化的重要特征和鲜明标记，是习近平法治思想的重要组成部分。应对重大突发事件的实践表明，我国集中力量办大事的制度优势，其动能之一来自乡镇尤其是社区（村）层面的群防群治，这也是国家权力与社会力量重叠与合作的主要场域。

当务之急是以搭建政府与社会沟通协作的桥梁为目标，推进社区（村）应急管理去行政化改革，主要发挥其在法规政策宣传、信息报送以及志愿者组织等方面的作用。（二）以主体、程序及责任为内核的法治基本构造应急管理实践表明，漠视权利义务均衡配置，无法解决突发事件应对面临的深层次困境。

在这个框架体系中，法制主要是以静态法律规范所确定的权利—义务—责任机制作为调控手段[5]，实际上充当着应急管理保障者的角色，工具性色彩较为明显，其形式的封闭性容易导致与社会管理现实脱节。程序抗辩是一种事先防卫权，即当剥夺相对人的自由、财产时，应当听取相对人意见，让他们享有自我防卫或申辩的机会和权利，并且在一般情况下不能由行政处理主体直接主持听证（回避原则）[35]。以科层制和技术统治为代表的专家治理模式在高度复杂、高度不确定的社会被证明存在缺陷。因此，以公平正义思维推进应急管理法治化，关键要解决执法不规范、该严不严以及不透明、不文明的问题。

由于不同主体追求的目标、利益诉求不同，如何依法协同不同主体间的行动，打造一个协调与合作的网络框架，成为应急管理法治化的一个重要任务。第二，国家安全不是某一领域、某个方面的安全，而是系统性、体系化的安全。

应急管理是在灾害管理基础上发展而来的一个概念。[12]从历史的维度看，中国特色社会主义法治建设一开始就与人民群众紧密相连。

党的二十大报告要求,更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，全面推进国家各方面工作法治化。实践证明，缺乏系统思维和方法，应急管理就会支离破碎。

应急管理体制是一种制度化的关系模式，体现的是应急管理的体系和组织模式。如果有法不依、执法不严，公平正义将无从谈起，应急管理法治化也就成了一句空话。第一，完善体系化的应急法律规范。我国应急管理实行属地管理为主的原则，条条、块块以及条块之间的隔阂，根源在于相互之间互不隶属、职权来源不同的现状，这可能带来责任不明或者混淆的问题。

可以选择较为成熟的领域，比如自然灾害防治，以开展综合立法为契机逐步进行体系化构建。党的十八大以来，我们党在治国理政方面的一个创新和战略选择，就是统筹发展和安全。

当前，应当按照国务院部署要求，建立完善应急管理领域行政裁量权基准制度，尤其对常见的行政检查、行政处罚、行政强制等行政行为，建立体系化的行政裁量权基准框架，规范行政执法行为，提升行政执法的质量和效能。党的二十大报告指出，扎实推进依法行政，全面推进严格规范公正文明执法。

对于我国而言，加强区域协同立法是较为可行的路径，包括推进京津冀、长三角、珠三角等区域应急管理的一体化，以及加强太湖流域等重要流域的防灾减灾救灾协同机制建设，破解条块、块块分割带来的协调难题。应急管理法治化正是对国家安全治理理论的核心思想、主体内容和基本要求在公共安全治理中的确认和体现，其精神实质是相互联系、紧密贯通的。